司法建议目前存在两个困境。一个困境是司法建议结构失衡、发展畸形,主要表现在:司法建议制作主体单一、发送对象单一、涉及领域局限。另一个困境是司法建议采纳效果不佳,落实不到位。双流法院近三年发出的40件司法建议都得到了被建议单位的回应。总体来看,对司法建议的回应主要停留在书面层面,且效果不佳。近三年双流法院发出的司法建议都受到了被建议对象的书面回应,但是仅停留在书面回应层面,大多数司法建议并没有开展专题调研,更没有完全贯彻落实。某些被建议单位的书面回应也仅为礼节性回应,司法建议的相关举措并没有很好地落实到位。

　　

　　上述困境产生的主要原因在于司法建议的动态运作流程单一,互动协作匮乏。梳理司法建议的动态运作流程,可以发现司法建议的制作程序通常是,审判业务部门或者研究室通过梳理诉讼案件中具有普遍性、倾向性的问题或者重大疑难问题,在案件审理过程中或者结案后总结提炼具体问题及相关司法建议,并草拟司法建议书报分管副院长、院长审签后直接发送给被建议对象。在司法建议的制作过程中,草拟司法建议的部门通常不会征求法院内部其他部门的意见,即使征求也很难获得有价值的意见；也不会在司法建议制定之前或者制定过程中主动征求被建议单位的意见。司法建议的前期调研、沟通协商、信息反馈等机制运行不畅。

　　

　　人民法院通过司法建议参与社会治理创新是一个系统性工程,需要人民法院、被建议单位及被建议单位的上级组织三个主体共同着力,致力于构建多元性的司法建议工作机制。

　　

　　一是完善司法建议制作机制,提升司法建议制作质量。要厘清司法建议职能分工,确保司法建议制定内部运行顺畅。审判业务部门要充分发挥其与大量案件接触的资源优势,积极挖掘审判实践中存在的具有倾向性、代表性以及普遍性的问题,并积极收集相关数据,拟定个案司法建议。审判综合部门主要负责统筹协调并撰写综合性司法建议,总结司法建议工作开展情况,并将优秀的司法建议予以报送及宣传。要确立以承办法官为中心,其他人员积极辅助的动态协作关系。承办法官主要负责发掘司法建议案例,整理司法建议素材,梳理审判中发现的具备司法建议可能性的问题。司法建议具体撰写人主要负责对司法建议文本语言的组织、初稿的完成。

　　

　　二是完善司法建议办理程序,确保司法建议落实到位。为进一步减少司法建议“石沉大海”“虎头蛇尾”现象,作为接受司法建议最频繁的行政机关应当完善司法建议办理程序。第一,司法建议的接收程序。收到司法建议以后,应当统一编号登记在册,依照部门职责分工,明确具体的分管领导、承办部门以及承办人员,并将司法建议的处理情况第一时间抄送政府法制机构备案。第二,司法建议的反馈落实程序。行政机关若认为司法建议合法合理,具备可操作性以及实践意义,应当及时采纳,立即落实,并将司法建议的处理情况及时反馈法院。第三,司法建议的沟通协调程序。各级政府法制机构应当密切与法院的沟通联系,听取法院对行政机关办理司法建议工作的相关建议。第四,司法建议的再次办理程序。若法院不满意行政机关对司法建议的办理情况,行政机关应重新调研、认真办理。

　　

　　三是构建司法建议综合治理机制,全力助推基层治理。为保障司法建议能够更好地促进基层治理,法院可主动与地方党委政府、被建议单位、新闻媒体等共同建立司法建议综合治理机制。第一,构建司法建议回访程序。法院在发出司法建议以后,要由司法建议的具体制作部门,采用定期与不定期结合的方式,主动了解建议落实情况,征求建议落实过程中的意见。第二,构建司法建议综合协调程序。司法建议的具体制作部门在对司法建议落实情况进行回访的同时,还可以将建议的具体落实情况向地方党委政府汇报,以争取党委政府的协调。第三,构建司法建议的公开程序。建立司法建议网上信息库,由司法建议承办部门将其发出的司法建议的内容、落实情况、时间节点等录入信息库,以达到督促、查询与互动的效果。