行政诉讼附带审查规范性文件典型案例
2018-12-06 14:27:37 来源：人民法院报摘要： 一、徐云英诉山东省五莲县社会医疗保险事业处不予报销医疗费用案 （一）基本案情 徐云英的丈夫刘焕喜患肺癌晚期并发脑转移，先后于2014年4月8日、2014年6月3日两
一、徐云英诉山东省五莲县社会医疗保险事业处不予报销医疗费用案
（一）基本案情
徐云英的丈夫刘焕喜患肺癌晚期并发脑转移，先后于2014年4月8日、2014年6月3日两次入住淄博万杰肿瘤医院治疗，2014年7月8日医治无效去世。在淄博万杰肿瘤医院住院治疗期间，产生医疗费用105014.48元。2014年7月21日，徐云英申请五莲县社会医疗保险事业处给予办理新农合医疗费用报销。五莲县社会医疗保险事业处于2015年1月12日作出《五莲县社会医疗保险事业处关于对申请人徐云英合作医疗报销申请的书面答复》（以下简称《书面答复》），依据五莲县卫生局、五莲县财政局莲卫字〔2014〕2号《2014年五莲县新型农村合作医疗管理工作实施办法》（以下简称《实施办法》）第五条第二款的规定，认为刘焕喜就诊的医疗机构不属于政府举办的医疗机构，决定不予报销。徐云英认为五莲县社会医疗保险事业处不予报销所依据的政策规定不符合省、市相应政策规定的精神，侵犯其合法权益，为此向五莲县人民政府提出行政复议申请。五莲县人民政府认为五莲县社会医疗保险事业处的《书面答复》符合规定，于2015年4月13日作出莲政复决字〔2015〕1号行政复议决定维持五莲县社会医疗保险事业处作出的《书面答复》。徐云英起诉请求人民法院撤销五莲县社会医疗保险事业处作出的《书面答复》，同时，对五莲县社会医疗保险事业处所依据规范性文件的合法性进行审查。
（二）裁判结果
山东省日照市中级人民法院二审认为，案涉《实施办法》第五条第二款规定“参合农民到市外就医，必须到政府举办的公立医疗机构”，该款规定对行政相对人的权利作出了限缩性规定，不符合上位法规范性文件的相关规定，不能作为认定行政行为合法的依据，《书面答复》应予撤销。对于徐云英的新型农村合作医疗费用依据上位规范性文件的规定应否报销，需由五莲县社会医疗保险事业处重新审查并作出处理。据此，二审法院撤销五莲县人民法院一审判决；撤销五莲县社会医疗保险事业处作出的《书面答复》；并责令五莲县社会医疗保险事业处于判决生效之日起60日内对徐云英的申请重新审查并作出处理。
（三）典型意义
修改后的行政诉讼法第五十三条增加了对规范性文件进行附带审查的条款。规范性文件的制定应以上位法为依据，与上位法相冲突的条款不具有合法性，不能作为认定行政行为合法的依据。本案涉及到的上位依据包括：《山东省新型农村合作医疗定点医疗机构暂行管理规定》第十二条规定：“参合农民在山东省行政区域内非新农合定点医疗机构就医的费用不得纳入新农合基金补偿。”山东省卫生厅、民政厅、财政厅、农业厅《关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的实施意见》规定：“完善省内新农合定点医疗机构互认制度，凡经市级以上卫生行政部门确定并报省卫生行政部门备案的三级以上新农合定点医疗机构，在全省范围内互认；统筹地区根据参合农民就医流向，通过签订协议互认一、二级新农合定点医疗机构，享受当地规定的同级别新农合定点医疗机构补偿比例。”《实施办法》第五条第二款关于“参合农民到市外就医，必须到政府举办的公立医疗机构”的规定，限缩了行政相对人选择就医的权利，不符合上位依据的相关规定，不能作为认定涉案行政行为合法的依据。
二、方才女诉浙江省淳安县公安局治安管理行政处罚一案
（一）基本案情
2015年1月，浙江省淳安县公安局城区派出所（以下简称城区派出所）和淳安县公安消防大队（以下简称淳安消防大队）曾多次对方才女经营的坐落于淳安县千岛湖镇龙门路53弄11号出租房进行消防检查。同年2月11日，城区派出所和淳安消防大队再次对方才女的出租房进行消防检查。同年2月13日，城区派出所向方才女发出责令限期改正通知书，责令其改正消防安全违法行为。同日，淳安消防大队也向方才女发出责令限期改正通知书，其中认定的消防安全违法行为与淳安县公安局认定的基本相同，并责令方才女于2015年3月11日前改正。3月13日，城区派出所和淳安消防大队民警对涉案出租房进行复查，发现方才女对“四、五、六、七层缺少一部疏散楼梯，未按要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒、逃生绳等”违法行为未予改正。同年3月16日，城区派出所决定立案调查，次日，城区派出所民警向方才女告知拟处罚的事实、理由和依据。同日，淳安县公安局作出淳公行罚决字［2015］第1-0001号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定方才女的行为构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第三十九条的规定，对其决定行政拘留三日，并送淳安县拘留所执行。方才女不服诉至法院请求撤销被诉处罚决定，并对被诉处罚决定作出所依据的规范性文件，即行政程序中适用的《浙江省居住出租房屋消防安全要求》（以下简称《消防安全要求》）《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》（以下简称《消防执法问题批复》）和《关于居住出租房屋消防安全整治中若干问题的法律适用意见（试行）》（以下简称《消防安全法律适用意见》）合法性进行一并审查。
（二）裁判理由
浙江省淳安县人民法院一审认为，方才女的出租房屋虽被确定为征迁范围，但其在征迁程序中仍用于出租，且出租房内未按要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒、逃生绳等消防设施。淳安县公安局根据《消防安全要求》《消防执法问题批复》和《消防安全法律适用意见》的规定，认定方才女的行为构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险的违法事实清楚。《消防安全要求》《消防执法问题批复》和《消防安全法律适用意见》均属于合法的规范性文件，淳安县公安局在行政程序中应参照适用。据此，一审判决驳回方才女的诉讼请求。方才女不服提出上诉。杭州市中级人民法院二审认为，根据对《消防安全要求》《消防执法问题批复》和《消防安全法律适用意见》的审查，淳安县公安局认定案涉居住出租房屋为《治安管理处罚法》第三十九条规定的“其他供社会公众活动的场所”，定性准确。方才女提供的证据以及询问笔录均显示其负责案涉出租房屋日常管理，系案涉出租房屋的经营管理人员，依法应对案涉出租经营的房屋消防安全承担责任。方才女要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。据此，二审判决驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义
本案争议的焦点在于，当事人申请附带审查的《消防安全要求》《消防执法问题批复》和《消防安全法律适用意见》是否对《治安管理处罚法》第三十九条规定的“其他供社会公众活动的场所”进行了扩大解释。《治安管理处罚法》第三十九条适用的对象是“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员”。本案中，人民法院通过对案涉规范性文件条文的审查，明确了对居住的出租房屋能否视为“其他供社会公众活动的场所”这一法律适用问题。由于“其他供社会公众活动的场所”为不确定法律概念，其内容与范围并不固定。本案中，居住的出租房物理上将毗邻的多幢、多间（套）房屋集中用于向不特定多数人出租，并且承租人具有较高的流动性，已与一般的居住房屋只关涉公民私人领域有质的区别，已经构成了与旅馆类似的具有一定开放性的公共活动场所。对于此类场所的经营管理人员，在出租获利的同时理应承担更高的消防安全管理责任。因此，《消防安全要求》《消防执法问题批复》和《消防安全法律适用意见》所规定的内容并不与《治安管理处罚法》第三十九条之规定相抵触。
三、袁西北诉江西省于都县人民政府物价行政征收一案
（一）基本案情
袁西北的住房属江西省于都县中心城区规划范围。江西省于都县人民政府（以下简称于都县政府）委托于都县自来水公司，根据袁西北户从2010年2月1日起至2015年11月的自来水使用情况，征收了袁西北户的污水处理费共计1273.2元。袁西北以于都县政府对其征收污水处理费违法为由，诉至法院，请求于都县政府全部退还已征收的污水处理费；依法对《于都县城市污水处理费征收工作实施方案》（以下简称《实施方案》）的合法性进行审查。
（二）裁判结果
江西省高级人民法院二审认为，《中华人民共和国水污染防治法》第四十四条第三款、第四款规定，城镇污水集中处理设施的运营单位按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，保证污水集中处理设施的正常运行。城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法，由国务院规定。国务院《城镇排水与污水处理条例》第三十二条规定，排水单位和个人应当按照国家有关规定缴纳污水处理费。中华人民共和国财政部、中华人民共和国国家发展和改革委员会《污水处理费征收使用管理办法》（以下简称《管理办法》）第八条规定，向城镇排水与污水处理设施排放污水、废水的单位和个人应当缴纳污水处理费。江西省发改委赣发改收费字［2010］135号《关于统一调整全省城市污水处理费征收标准的通知》及赣州市物价局赣市价费字［2010］15号《关于核定于都县城市污水处理费征收标准的批复》确定的征收范围均明确是“在城市污水集中处理规划区范围内向城市排污管网和污水集中处理设施排放达标污水的所有用水单位和个人”。但《实施方案》所确定的污水处理费征收范围却扩大至“于都县中心城区规划区范围内所有使用城市供水的企业、单位和个人”，违反法律法规规章及上级行政机关规范性文件规定，不能作为于都县政府征收袁西北污水处理费的合法性依据。在袁西北未向城市排污管网和污水集中处理设施排放污水的情况下，于都县政府向其征收污水处理费没有事实和法律依据，应予返还。故判决撤销于都县政府征收袁西北城市污水处理费的行为，责令于都县政府于判决生效之日起30日内向袁西北返还1273.2元污水处理费。此后，江西高院向于都县政府发送司法建议，建议其对涉案规范性文件的相关条款予以修改。
（三）典型意义
本案所涉及的污水处理费征收，根据法律法规的规定，其范围由征收对象和征收对象实施的行为确定。征收对象为城市污水集中处理规划区范围所有用水单位和个人，且征收对象需实施向城市排污管网和污水集中处理设施排放污水的行为。但《实施方案》所确定的污水处理费征收范围却扩大至“于都县中心城区规划区范围内所有使用城市供水的企业、单位和个人”，违反法律法规规章及上级行政机关规范性文件规定。在《管理办法》第八条明确规定了征收范围后，于都县政府在其制定的规范性文件中扩大征收范围没有法律依据，应予修改。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十九条之规定，规范性文件不合法的，人民法院可以向规范性文件的制定机关提出司法建议。司法建议作为法律赋予人民法院的一项重要职责，是充分发挥审判职能的重要方式。人民法院在规范性文件附带审查后向有关机关发出司法建议，可以促进执法质量、扩展审判效果。
四、大昌三昶（上海）商贸有限公司诉北京市丰台区食品药品监督管理局行政处罚案
（一）案情介绍
2015年1月，刘振杰通过“12331”投诉北京市丰台区丰台北路79号华堂商场一层超市销售的进口食品吉百利巧克力饼干中英文营养成分表数值不一致，要求进行调查，并提供了购物小票及涉案产品外包装，产品外包装显示涉案产品的中国经销商为大昌三昶（上海）商贸有限公司（以下简称大昌公司）。
2015年2月2日，北京市丰台区食品药品监督管理局（以下简称丰台食药局）对华糖洋华堂商业有限公司华堂商场丰台北路店（以下简称华堂丰北路店）进行现场检查，于2015年2月9日予以立案。2015年5月11日，丰台食药局作出（京丰）食药监食罚［2015］270020号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书）及责令改正通知书并送达华堂丰北路店。被诉处罚决定书认为华堂丰北路店经营上述食品营养成分表中的中英文数值不一致，不符合GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（以下简称《通则》）3.2的规定，属于经营标签标注不符合食品安全标准规定的行为，违反了原《中华人民共和国食品安全法》（以下简称原《食品安全法》）第四十二条第一款第九项的规定。依据原《食品安全法》第八十六条第一款第二项的规定，决定给予华堂丰北路店没收违法所得153.6元，罚款8000元的行政处罚。
大昌公司认为《通则》3.2项违背了原《食品安全法》的立法目的，超越了食品安全的适用范围以及食品安全的定义范畴。食品营养成分要求作为食品安全标准的内容仅仅涉及专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的要求。本案所涉产品为普通食品，因此《通则》并不适用于本案。同时被诉处罚决定书在事实认定、法律适用及处罚程序方面均违法，故请求法院撤销丰台食药局作出的被诉处罚决定书，同时对《通则》3.2项附带进行合法性审查。
（二）裁判结果
北京市丰台区人民法院一审认为，《通则》的制定符合原《食品安全法》保障公众身体健康的立法目的，并为现行有效的食品安全国家标准的内容之一，其3.2项与相关法律法规规章并不抵触，丰台食药局作为被诉处罚决定书的依据并无不妥。丰台食药局以此作出的被诉处罚决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当。一审法院判决驳回了大昌公司的全部诉讼请求。大昌公司不服一审判决，持原诉理由上诉至二审法院，请求二审法院撤销原判，支持其原诉请求或者将案件发回重审。北京市第二中级人民法院经审理认为，《通则》3.2项的规定与立法目的并不相悖，没有违反上位法的规定，即《通则》3.2项的规定合法，且应当作为本案被诉处罚决定书的适用依据，且大昌公司的标签标注行为构成了对《通则》3.2项的违反，被诉处罚决定书并无不当，二审维持了一审判决。
（三）典型意义
修改后的行政诉讼法第五十三条赋予了公民、法人或者其他组织对规范性文件请求附带审查的权利。第六十四条规定人民法院经审查认为规范性文件不合法的，规范性文件不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十九条规定，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。本案中，案涉《通则》3.2项规定：预包装食品营养标签应使用中文。如同时使用外文标示的，其内容应当与中文相对应，外文字号不得大于中文字号。本案的裁判理由部分从立法目的、上位法的具体法律规定等角度详细阐明了《通则》3.2项合法，应当在本案中作为法律依据予以适用的理由。二审法院更是将案件的争议焦点固定在《通则》3.2项的法律适用方面，通过对《通则》3.2项合法性的确认、《通则》3.2项应作为本案的法律适用依据、大昌公司的行为构成对《通则》3.2项的违反这三个焦点问题的深入说理，有理有据的驳回了大昌公司的主张。通过这一案件中规范性文件的附带审查，确保原《食品安全法》保障公众食品安全和身体健康立法宗旨的进一步落实。
五、郑晓琴诉浙江省温岭市人民政府土地行政批准案
（一）基本案情
郑晓琴与其父母郑福兴、张菊香同户，均系浙江省温岭市西城街道某村村民。1997年8月，郑福兴户在个人建设用地补办申请中将郑晓琴列为在册人口。2013年3月，郑福兴因拆迁复建提交个人建房用地申请时，在册人口中无郑晓琴。温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）根据《温岭市个人建房用地管理办法》（以下简称《用地管理办法》）有关“申请个人建房用地的有效人口计算：（一）本户在册人口（不包括应迁出未迁出的人口）”，以及《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》（以下简称《补偿安置办法》）有关“有下列情形不计入安置人口：（一）……已经出嫁的妇女及其子女（含粮户应迁未迁）只能在男方计算家庭人口”之规定，认为郑晓琴虽系郑福兴之女，其户口登记在郑福兴名下，但业已出嫁，属于应迁未迁人口，遂于2014年7月确认郑福兴户有效人口为2人，并审批同意郑福兴的个人建房用地申请。郑晓琴不服诉至法院，请求判令撤销温岭市政府的审批行为，并重新作出行政行为；附带审查上述两个规范性文件并确认不合法。
（二）裁判结果
浙江省台州市黄岩区人民法院一审认为，郑福兴申请建造住宅用地的申报材料，虽由所在村委会统一上报，并经乡（镇）人民政府审核，温岭市政府作为批准机关，对申报材料的真实性、村集体讨论通过并予以公布的程序合法性等仍负有审查职责。温岭市政府在作出被诉审批行为时，未对村委会上报的温岭市个人建房用地审批表中村委会的公布程序等相关事实进行认真审查，属认定事实不清，证据不足，程序违法，应当予以撤销。《用地管理办法》与《补偿安置办法》系温岭市政府制定的规范性文件。该文件的相关规定，不适用于郑晓琴。据此，判决撤销温岭市政府2014年7月25日作出的温政个许字（2014）585号《温岭市个人建房用地审批表》中同意郑福兴户新建房屋的审批行为，责令温岭市政府在判决生效之日起60日内对郑福兴户的建房用地重新作出审批。郑晓琴和温岭市政府不服均提起上诉。台州市中级人民法院二审认为，《用地管理办法》与《补偿安置办法》相关规定不作为认定被诉审批行为合法的依据，一审法院认为对郑晓琴不适用的表述有所不当，予以指正。二审判决驳回上诉、维持原判。其后，人民法院向温岭市政府发送司法建议，该政府及时启动了相关规范性文件的修订工作，并表示将加强规范性文件制定的审查工作。
（三）典型意义
修改后的行政诉讼法赋予公民、法人和其他组织在对行政行为提起诉讼时，认为所依据的规范性文件不合法时，可附带请求法院审查该文件合法性的权利。本案中，温岭市政府制定的两个涉案规范性文件，将“应迁出未迁出的人口”及“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外，显然与《中华人民共和国妇女权益保障法》等上位法规定精神不符。人民法院通过裁判，一方面维护了社会广泛关注的“外嫁女”及其子女的合法权益，也促进了行政机关及时纠正错误，对于规范性文件的一并审查，从更大范围内对“外嫁女”等群体的合法权益予以有力保护。
六、上海苏华物业管理有限公司诉上海市住房和城乡建设管理委员会物业服务资质行政许可案
（一）基本案情
2015年7月2日，原上海市住房保障和房屋管理局（以下简称原市房管局）受理上海苏华物业管理有限公司（以下简称苏华公司）向其提出的新设立物业服务企业资质核定申请，苏华公司提交了其聘用的王子文等人具备专业管理资质和技术资质的证书，及苏华公司为其缴纳城镇基本养老保险的证明。后原市房管局经调查发现，苏华公司聘用的专职管理和技术人员于同年5月起作为苏华公司员工缴纳社会保险费用，但于次月即停止缴费。故原市房管局认定苏华公司的申请不符合有关规定，继而于同年7月9日作出不予批准决定。苏华公司不服，于同年8月25日向中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）申请行政复议。住建部于11月18日作出行政复议决定。苏华公司不服提起行政诉讼，请求撤销原市房管局2015年7月9日作出的《不予批准决定书》及住建部作出的建复决字［2015］454号《行政复议决定书》；对原上海市房屋土地资源管理局制定的沪房地资物［2007］69号《新设立物业资质通知》（以下简称《新设立物业资质通知》）进行附带审查。
（二）裁判结果
上海市黄浦区人民法院一审认为，《物业管理条例》和《物业服务企业资质管理办法》明确，国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度，物业服务企业中从事物业管理的人员应当根据有关规定取得职业资格证书，且满足相应的人数标准。为了更好地提供物业管理服务，物业管理人员除具备职业资质以外，还应当具备服务的稳定性。因此《物业服务企业资质管理办法》中明确规定，物业服务企业中从事物业管理的专业人员应当是“专职”的管理和技术人员。原上海市房屋土地资源管理局作为物业服务企业资质的主管机关，根据上位法规定制定《新设立物业资质通知》，对《物业服务企业资质管理办法》中专职人员的认定标准进行了解释和细化规定，与《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）《物业管理条例》等法律、法规的规定不相冲突，制定主体、制定目的、制定过程符合规范，并无明显违法情形。结合该通知第一条的规定和相关证据，苏华公司聘用的相关专业人员社保缴纳记录仅持续一个月，显然不符合物业服务企业中专业人员的专职性要求，进而不符专职人员的人数要求。据此，法院判决驳回苏华公司的诉讼请求。苏华公司不服提出上诉，二审驳回上诉，维持原判。
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