革命根据地生态环境法治的实践探索
2026-08-14 17:14:37 来源：人民法院报摘要：中国共产党自诞生之日起，便将土地、森林等自然资源视为关乎政权存亡与民生冷暖的核心议题。第一代中国共产党人虽然没有使用现代意义上的“生态文明”或“环境法”语汇，却在客观上进行了大量具有生态环境法治属性的制度创设。
□王立在传统的中国法律史叙事中，革命根据地法治往往被概括为以《中华苏维埃共和国宪法大纲》为核心的宪政探索、以《井冈山土地法》为发端的土地法律制度，以及以镇压反革命为目的的刑事法律规范。然而，当我们把目光投向更广袤的革命根据地建设史，会发现中国共产党自诞生之日起，便将土地、森林等自然资源视为关乎政权存亡与民生冷暖的核心议题。从“耕地农有”的提出到颁布有关土地权属、森林保护、矿业开发、兴修水利、人文遗迹保护等一系列法律规范，第一代中国共产党人虽然没有使用现代意义上的“生态文明”或“环境法”语汇，却在客观上进行了大量具有生态环境法治属性的制度创设。
土地制度变革与土地资源保护
漫长的农业文明决定了土地是最基础的自然资源。中国共产党对生态环境法治的探索，首先从打破封建土地所有制、重构土地资源法律关系开始，并在此基础上逐步开展土地资源保护的法治实践。
“耕地农有”思想的提出与“确权于民”土地物权原则的形成
1921年9月，浙江萧山衙前农民协会发布的《衙前农民协会宣言》提出“世界上的土地是应该归农民使用”的主张。1925年中共中央扩大会议明确提出“耕地农有”，认为这是让农民成为革命拥护者的前提。中共中央根据此次会议精神发表《中国共产党告农民书——有关“耕地农有”和农民协会的规定》，明确主张“解除农民的困苦，根本是要实行‘耕地农有’的办法，就是谁耕种的田地归谁自己所有”。从法理学角度看，“耕地农有”不仅是经济制度革命，更是自然资源利用权的再分配。它使得广大农民直接与生产资料（土地资源）相结合，从而在法理上初步回答了自然资源为谁所有、由谁保护的根本问题。
1927年12月11日，“中国革命史上在城市中第一个产生的苏维埃政府”——广州苏维埃政府正式成立，明确提出“一切土地收归国有”。1928年《井冈山土地法》规定“没收一切土地归苏维埃政府所有”“一切土地，经苏维埃政府没收并分配后，禁止买卖”。但该法存在没收一切土地而不是只没收地主土地；土地所有权属于政府而非农民，农民只有使用权；禁止土地买卖等问题。“没收一切土地”“禁止土地买卖”等原则性错误之所以存在，究其深层法理问题，在于忽视了农民对土地物权的渴求，其仅将土地视为革命战时的管控物资，而未能从生态与生产结合的角度赋予农民长期稳定的使用权。1929年《兴国土地法》将“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”，实现了从激进平均主义向实事求是法治态度的转变。及至1931年，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过《中华苏维埃共和国土地法》，其中第一条规定：“所有封建地主、豪绅、军阀、官僚以及其他大私有主的土地，无论自己经营或出租，一概无任何代价地实行没收。”这明确了没收封建地主土地并无偿分配给农民的原则，实质上确立了新民主主义革命语境下的土地资源公平分配模式，成为革命根据地土地资源保护的逻辑起点，为后续一系列针对性土地资源保护法治实践提供了根本制度前提。
土地资源保护的法治实践
在明确土地权属的基础上，土地资源保护被提上革命根据地法治建设议程。中国共产党始终将土地资源的合理利用与养护，作为保障革命生产、维系民生供给的核心抓手，结合自然条件与生产实际，出台了一系列兼具针对性与可操作性的具体保护规范。
一是发放土地所有权证。1938年陕甘宁边区政府公布的《陕甘宁边区土地所有权证条例》规定：“凡请准开垦公有荒地自行耕种者，得申请发给土地所有权证，但开垦后，不继续耕种，仍任其荒芜三年以上者，得收回其土地所有权证。”
二是保护土地资源的合理使用。1939年陕甘宁边区政府公布的《陕甘宁边区土地条例》明确规定：“凡可使用之土地，需尽量使用之，无故任其荒芜废弃者，土地所有人，应受相当之制裁。”
三是防止山地开垦造成生态环境破坏。1949年4月，华北人民政府发布《奖励农业增产的指示》，指出“严格禁止开垦山荒（山坡地）以防止山洪汛滥，过去已开垦的山荒，可动员群众修成梯田或改植树木”。
森林保护的系统化立法演变
革命根据地森林保护法治经历了从一般号召到系统立法的演变。
一是自发认知阶段。大革命时期，彭湃就主张绿化童山、减少水患。1926年10月，《中国共产党湖南区第六次代表大会宣言》提出“整顿农田水利，培植森林”，初步认识到森林破坏与水旱灾害的因果联系。
二是立法确权阶段。土地革命战争时期，各根据地多处于山区，立法重心在于明确森林权属。1931年《中华苏维埃共和国土地法》规定森林、大山林等，“由苏维埃管理，来便利于贫农、中农使用”。同时，中国共产党已经清醒认识到植树造林对于生态环境保护的重要作用。1932年，中华苏维埃共和国临时中央政府人民委员会第十次常务会议通过《人民委员会对于植树运动的决议案》，指出：“为了保障田地生产，不受水旱灾祸之摧残……最便利而有力的方法，只有广植树木来保障河坝，避免水灾、旱灾之发生……”
三是系统治理阶段。抗日战争时期是森林法治的成熟期。1939年，晋察冀边区政府颁布《晋察冀边区保护公私林木办法》《晋察冀边区禁山造林办法》。1941年，晋冀鲁豫边区政府颁布《晋冀鲁豫边区林木保护办法》。1941年，陕甘宁边区政府连续颁布《陕甘宁边区植树造林条例》《陕甘宁边区森林保护条例》《陕甘宁边区砍伐树木暂行规则》，其中《陕甘宁边区植树造林条例》明确立法目的为“发展植树造林、调节气候、保持水土，并改善各项生产因素”，表明革命根据地森林保护法治已超越了单纯的功利性采伐限制，具有生态系统整体关联的法治思维。
四是制度发展阶段。解放战争时期，1948年《华北人民政府施政方针》明确提出植树造林要求。《一九四九年华北区农业生产计划》要求：“保护现有山林，恢复禁山，并在各大林区及全区各地组织群众植树二千四百余万株（特别是果树）。”1949年，东北行政委员会颁布《东北解放区森林保护暂行条例》，该条例以七章二十三条的篇幅对森林保护作出系统规定，具备了现代单项环境法规的雏形。
多维度的自然资源保护法治实践
随着苏维埃政权和抗日民主政权的巩固，革命根据地自然资源保护法治实践呈现出多维度发展的特点。
确立自然资源国家主权与管理权
1931年，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》，明确规定将帝国主义手中的矿山等收归国有；此外，还通过《关于经济政策的决议案》，明确指出“为保障国家完全独立和民族解放”，对矿山等实行国有，“允许外国某些企业重新另订租借条约，继续生产，但必须遵守苏维埃一切法令”。这些规定都强调从帝国主义手中收回资源主权，体现了国家对自然资源的管辖权。
1930年3月，闽西苏区通过《闽西第一次工农兵代表大会山林法令》对山林、山林出产品、山林中所藏矿产、山林的开采与保护等问题进行了具体规定；1931年《中华苏维埃共和国土地法》规定“一切水利、江河、湖沼、森林、牧场、大山林，由苏维埃管理”；1949年《北平市平西区煤矿业开采管理暂行条例（草案）》规定：“因采煤致损坏地上建筑物或引起土质变更影响生产时，应与地主协商予以补偿，双方发生争议时，由政府仲裁解决之。”这些规定确立了政府对自然资源的管理职责。
开展鼓励垦荒与兴修水利的生产性立法
革命战争时期，面对敌人的军事围剿与经济封锁，各革命根据地通过施政纲领和单行条例促进土地资源利用、激励农业生产，并通过兴修水利保障农业生产、防治水灾。1938年，晋察冀边区出台《晋察冀边区垦荒单行条例》《晋察冀边区奖励兴办农田水利暂行办法》。1939年，陕甘宁边区政府发布《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，明确提出“开垦荒地，兴修水利，改良耕种，增加农业生产，组织春耕秋收运动”。这种正向激励型立法，有效缓解了革命根据地的生存危机，有助于实现生态环境保护与农业发展的动态平衡。
颁布打击破坏生态环境犯罪的刑事法律
在严酷的战争环境下，破坏山林、水源的行为被视为对革命根据地的严重威胁。1931年赣东北特区苏维埃政府制定的《赣东北特区苏维埃暂行刑律》精细设定了放火罪、决水罪、妨害水利等罪名。1934年，中华苏维埃共和国中央执行委员会发布《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》，将放火焚烧山林列入严惩范畴，规定“以反革命为目的，放火焚烧房屋或山林，致国家及居民遭受重大损失者，处死刑”。尽管这些规定多依附于刑事单行法，但其将破坏自然资源的行为犯罪化、刑罚化，实质上继承与发展了中国古代以刑事处罚保护生态环境的经验，展现了革命根据地立法对生态底线的刚性守护。
人文遗迹保护的先行探索
《中华人民共和国生态环境法典》第二条规定：“本法所称生态环境，是指影响人类生存和发展以及生态系统功能的各种天然的和经过人工改造的自然空间、自然因素及其相互联系与作用的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、山岭、草原、湿地、冰川、高原、荒漠、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护地、城市和乡村等。”其中，人文遗迹也是生态环境的重要组成部分。
革命根据地生态环境法治并未局限于自然资源，还延伸至人文遗迹。1947年，中国共产党全国土地会议通过《中国土地法大纲》，明确提出“名胜古迹，应妥为保护”。1948年，华北人民政府发布《关于文物古迹征集管理问题的规定》，其中对名胜古迹的范围进行了明确，主要包括名寺古刹及其附属建筑、地下建筑，古佛像、碑碣、壁画、古冢墓及其附属建筑，古迹发掘遗址，名人故居等。1949年，华北人民政府发布《华北人民政府训令社政字第七号——为保护各地名胜古迹、严禁破坏由》，再次重申“我国名胜古迹，各地均有；在历史、文化、科学及艺术各方面，皆有很大的价值”。此外，在平津战役中，党中央力主和平谈判解放北平，使这座拥有丰富人文遗迹的古都免于战火。1948年12月15日，毛泽东电告平津前线司令部：“请你们通知部队，注意保护清华、燕京等学校及名胜古迹等。”12月17日，毛泽东再次强调“沙河、清河、海淀、西山系重要文化古迹区……”这些法律法规与军事政策确立了保护人文遗迹的典范，拓展了生态环境作为“人文—自然”复合系统的内涵。
历史回响与当代镜鉴
革命根据地生态环境法治探索了一条从“破旧”（废除封建土地剥削制度）到“立新”（建立自然资源所有权与管理制度）、从“生存依赖”（垦荒求生）到“系统保育”（森林水利综合立法）的路径，为当下提供了深刻启示。
第一，人民立场是生态环境法治的价值原点。这一命题既承接了中国革命与建设进程中“为了谁、依靠谁”的根本追问，也构成了新时代生态文明法治的思想底色。无论是“耕地农有”还是鼓励垦荒，其根本逻辑均是让人民群众在良好的环境中公平享有发展权。
第二，系统治理是中国生态环境法治的固有基因。陕甘宁边区关于森林与水土保持关联的立法表述，是从革命根据地应对西北生态脆弱、保障军民生计的本土实践中生长出来的治理智慧：在“林—水—土—农—人”的连锁关系里找寻出路，用制度把自然要素的关联性固定下来。这正是今日系统治理话语得以在中国落地，而不流于概念搬用的历史根系。这证明了系统观念并非舶来品，而是源于中国本土的实践智慧。
第三，最严格的制度最严密的法治是保护生态的根本之计。从革命根据地生态环境法的具体规定可以看出，“最严格制度最严密法治”不是抽象口号，而是在土地、森林等立法以及相关刑事法律规范中逐渐形成的实践智慧，表明法治始终是守护生态环境的最有力武器。
在新民主主义革命时期，中国共产党在领导武装斗争与革命根据地政权建设的过程中，基于革命战争需要与群众生产生活的双重考量，探索出了一条极具本土特色的生态环境法治道路，逐步形成了一套涵盖资源确权、开发激励、人文遗迹保护的法理认知与制度体系。这一时期的生态环境法治理念虽带有鲜明的战时特征与生存导向，却深刻体现了以人民为中心的法律价值内核，并在实践中孕育了系统治理理念。今天，当我们全面推进美丽中国建设、深化生态文明体制改革时，回望这段烽火连天中的法治足迹，不仅能够增强坚持中国特色社会主义法治道路的历史自信，更能从中汲取取之于民、用之于民、护之于法的制度养分。
（作者系国家法官学院教授）
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