自党中央部署“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，公益诉讼和行政审判制度体系不断完善，在促进行政机关依法行政、保障和维护社会公共利益、推动国家治理现代化方面发挥着积极的作用。2017年，《中华人民共和国行政诉讼法》正式确立行政公益诉讼制度，其第二十五条第四款赋予了检察机关对行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，检察机关依法向法院提起诉讼的权力。为了保障行政公益诉讼制度稳定运行，最高人民法院、最高人民检察院先后多次共同发布相关司法解释，对行政公益诉讼相关内容进行细化规定。从司法实践看，行政诉讼法的多种审理规则能否适用于行政公益诉讼仍然处于比较困惑的状态。为深入贯彻落实党的二十大和党的二十届二中、三中全会精神，不断完善公益诉讼制度，人民法院应该始终坚持行政公益诉讼“督促之诉”“协同之诉”的功能定位，不断探索和遵循行政公益诉讼规律，完善体现行政公益诉讼特点规律的裁判规则。

　　一、明确起诉期限的适用规则

　　行政诉讼法第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”对此，行政公益诉讼是否适用行政诉讼法及其相关司法解释规定的行政诉讼的起诉期限为六个月这一规定，当前法律均未作出明确的规定。

　　如果应当设置期限，行政公益诉讼是否可以直接适用现有普通行政诉讼起诉期限的法律规定。行政诉讼法第四十六条规定行政公益诉讼的一般起诉期限应为6个月，如遇特殊情形可以根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一、四十二、四十三条分别进行确定。由于检察机关很难“直接”知道行政作为或者不作为导致了公共利益受到损害，行政公益诉讼难以按照一般行政诉讼起诉期限确定起算点。实践中，有的认为应当从检察机关调查发现之日起算，有的认为应当从检察机关提出检察建议之日起算，有的认为应当从检察机关收到行政机关对检察建议的书面回复之日起算，还有的认为应当从检察建议回复期限届满之日或发现行政机关怠于履职行为之日起算，等等。

　　如果不能直接适用现有规定，行政公益诉讼又应如何设置特殊的起诉期限或如何推导适用现有规定。对此，第一，适用普通行政诉讼6个月的一般起诉期限。这不仅符合客观诉讼的立法通例，也符合法律的体系性特征。第二，以检察建议中对于行政机关限定的整改结束日期为起算点，一方面可以契合当前诉前程序的相关规定，另一方面以该点起算使得起算期限的计算晚于行政机关行使整改措施，这也是对行政机关行政权的一种尊重。此外，考虑到行政公益诉讼制度的特殊价值，检察机关提起诉讼除要评价行政机关是否违法行政外，还要考虑公益受损情况、恢复的必要性和可行性等，可以进行扣除、延长，但不能以检察机关办理行政公益诉讼案件需内部审批或上级层批等为由而进行起诉期限扣除。

　　二、合理分配举证责任

　　行政公益诉讼是检察机关针对行政机关不依法履行法定职责导致国家利益或者社会公共利益受到侵害，从而向法院提起的诉讼活动。如果想彻底解决这一诉讼争议，法院除了要对行政行为的合法性进行审理，还应当对行政行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害之间是否具有关联性、检察机关是否履行诉前程序等案件事实进行审查。因此，行政公益诉讼的证明对象与一般行政诉讼的证明对象不同，行政公益诉讼的举证责任无法适用一般行政诉讼的举证责任制度。

　　其一，在不作为案件中，检察机关提起行政公益诉讼的基本前提是发现行政机关具有某些法定监管职责但其未依法履行法定职责，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害，以及其向行政机关履行了诉前程序提出检察建议，但行政机关仍不依法履行职责导致公益仍在受损等案件事实，并调查核实了相关证据材料，这些事项由检察机关承担举证责任更为合适。

　　其二，在作为类案件中，检察机关发出检察建议前，行政机关如果行使了行政职权，检察机关对行政职权形成违法的要件事实承担证明责任。如果行政机关没有行使行政职权，检察机关是行政职权形成的主张者，应当由检察机关对行政职权形成的要件事实负担证明责任。当然，检察机关还应当对特定公共利益受损的要件事实负担证明责任。

　　三、采用更加灵活多样的裁判方式

　　按照行政诉讼法第六十七条、第六十八条以及第六十九条的规定，目前行政诉讼的判决形式主要有驳回原告诉讼请求判决、撤销判决和重作判决、履行判决、给付判决、确认违法判决、确认无效判决、变更判决等，而现行行政公益诉讼的判决方式主要为确认违法判决、履行判决、确认违法判决加履行判决三种，其中确认违法判决和履行判决都存在比较笼统的问题。

　　适度运用确认违法判决这一判决形式。确认违法判决是对行政机关的行政行为作出否定性的评价，是行政诉讼中常用的判决类型。确认行政机关行为违法有助于实现对相对人利益的保护，但行政公益诉讼出于其自身的特殊性，法院作出确认违法判决只是宣告了行政机关的行为违法，这种形式对于公益的恢复没有任何作用，尤其是如果遭受损害的公益已经基本恢复，法院再作出确认违法的判决形式只是形式性、程序性的结案。因此，对于行政机关在法院审理期间履职到位的，应该根据不同情况采用判决确认违法、裁定准予撤诉或者终结案件等裁判方式。如果行政机关在法定的履行期限内已基本完成任务但确需审理纠正的，就应接受检察机关的诉求，对于无必要的则应驳回检察机关起诉。如果在诉讼开始后或辩论结束前，行政机关已经履职结束，检察机关应撤回起诉。法院应加强对检察机关提起公益诉讼的实体及程序的审查，包括管辖、起诉主体、起诉期限等是否符合法律规定，不能因为为了追求所谓的“胜诉率”就更偏向运用确认违法的判决形式。

　　明确判决责令履职的具体履行内容。目前，法院对需要作出履行判决类案件的审查呈现出形式化倾向，法院根据检察机关的诉讼请求，先审查被告是否完全不履职，然后审查被告的履职有没有实现公益保护的目的。如果达到了公共利益保护的目的，法院就会作出确认违法判决，而至于这种判决形式是否有实质性的意义，法院很少考虑。因此，从本质上看，法院作出继续履行判决应结合案件中的特殊情况进行裁量，如果其他法律法规对如何履职已有了规定就适用法律规定，如果没有明确的规定，法院就应就履行的方式、标准、期限等问题进行综合考虑，然后在判决中作出适当的具体规定。

　　四、加强公益保护的执法司法协同合作

　　将依法独立审判与加强沟通协调结合起来，凝聚保护国家利益和社会公共利益的执法司法合力。

　　各级人民法院要在坚持中立裁判的前提下，持续深化与检察机关、行政机关的协作配合，共同促进行政公益诉讼制度的完善。要加强与人民检察院的协调配合，合力改进完善审判机关与检察机关之间的司法衔接机制，共同加强国家利益和社会公共利益的保护。人民法院在案件审理期间，可通过召开座谈会、听证会或公开开庭审理的方式，邀请人大代表、政协委员参与监督行政机关提出整改方案，并对整改效果进行评估，促进行政机关履职到位。要注意充分利用司法建议这一手段，通过向地方党委和政府发送、抄送司法建议等方式，在推动解决个案争议的基础上，促进行政机关依法行政的能力和水平的提升。

　　总之，科学推进法院对行政公益诉讼的规范审理，需要重点完善起诉期限、举证责任、裁判方式等规则，立足行政审判职能定位，凝聚公益司法保护合力，避免行政公益诉讼走过场，真正发挥行政公益诉讼保护公共利益的优势，推动经济社会高质量发展。

　　【基金项目：2021年度最高人民检察院检察理论研究课题“行政公益诉讼检察建议理论与实践研究”（编号：GJ2021D33）】

　　（作者：谭宗泽 马银玲，系西南政法大学行政法学院教授、博士生导师；西南政法大学行政法学院博士研究生）