□ 黄石

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》中明确指出“推进综治中心规范化建设”，为形塑基层社会治理新模式，提升民众满意度和社会治理效能提供了新的历史机遇。本文基于规范化的基本需求，从外部视角合理定位综治中心核心功能，系统审视其实践困境，从制度、程序和技术三个维度构建综治中心规范化的实践优化路径。

一、综治中心规范化建设的核心功能

　　综治中心作为基层社会治理的基础性平台，其规范化建设的首要前提在于明晰其应当承载的基本功能。规范化建设的核心要义是通过制度化的结构设计，使综治中心在基层治理体系中有效发挥其应有的功能。基于对基层治理实践的系统考察，综治中心的基本功能可凝练为主体协同、资源整合、监督执行、回应期待的功能谱系。其中，主体协同是前提，解决“谁来治理”的问题。资源整合是基础，解决“用什么治理”的问题。监督执行是保障，解决“治理如何落地”的问题。回应期待是归宿，解决“治理为了谁”的问题。四者相互支撑、层层递进，共同构成综治中心在基层治理体系中的功能定位。

　　（一）主体协同功能

　　综治中心的首要功能在于协调多元治理主体，构建跨部门、跨层级、跨领域的协同治理结构。我国现行行政体制的基本特征是“条块结合、以块为主”，各职能部门对上负责、自成体系，横向协作缺乏制度化的动力机制。综治中心作为“块”的协调平台，其核心功能正在于突破“条块分割”的体制惯性，将分散的治理主体整合为协同行动的整体。综治中心扮演着“机制耦合”的角色。在基层治理体系中，公安、司法、信访、民政、人社等部门各有其法定职责与运行逻辑，是相对独立的子系统。综治中心通过信息共享平台、联席会议制度、联合研判机制等制度设计，将这些子系统联结起来，形成相互配合、相互支持的治理网络。综治中心的协调功能具有“柔性”特征，它不取代各部门的法定职权，而是通过信息沟通、利益协调、共识凝聚等方式，实现跨部门事务的联合处置。

　　（二）资源整合功能

　　综治中心的核心功能在于治理资源整合，实现信息、人力、技术、财力等治理要素的优化配置。信息整合是基础。综治中心通过汇集公安警情、信访诉求、司法调解、网格巡查等多源信息，打破“信息孤岛”，形成全面、准确、动态的治理信息库。信息整合的意义不仅可以消除信息不对称，更能通过数据比对、关联分析、趋势研判，将碎片化信息转化为有价值的治理情报，为决策提供数据支撑。人力整合是关键。综治中心通过统筹调配网格员、调解员、志愿者、驻村民警等基层力量，形成分工协作、优势互补的治理队伍，根据治理需求实现弹性配置。技术与财力整合是保障。综治中心通过统一的技术平台建设，实现视频监控、指挥调度、应急通信等系统的互联互通。通过统筹使用各类治理资金，集中力量办大事，避免重复投入与资源浪费。

　　（三）监督执行功能

　　综治中心的过程性功能在于监督执行，确保治理决策与工作部署能够有效落实。综治中心作为综合性平台，其监督执行功能通过反馈机制实现运行状态检测和运行偏差纠正。综治中心的监督执行功能具体表现为三个环节。首先是过程跟踪。对跨部门联合处置事项、重点矛盾纠纷、重大风险隐患等建立台账，实行全过程记录与动态跟踪，确保问题有人管、进展有人问。其次是督办落实。对逾期未办结、办理不到位的事项，通过下发督办单、召开协调会、约谈责任人等方式推动落实，形成“发现问题—交办转办—跟踪督办—结果反馈”的闭环管理。最后是绩效评价。对各部门参与综合治理的工作成效进行量化考核，将考核结果与部门评价、干部任用、经费拨付挂钩，形成“干好干坏不一样”的激励约束机制。综治中心的监督功能“治理中的监督”，其核心在于通过制度化的过程管理，确保治理决策不走样、治理责任不落空。

　　（四）回应期待功能

　　综治中心的结果性功能在于回应期待，及时有效地满足人民群众的治理需求。综治中心作为基层治理的“窗口”，其功能发挥的最终检验标准在于是否能够回应群众诉求、化解矛盾纠纷、维护公平正义。回应期待功能具体表现为三个层次。首先是诉求吸纳。通过综治中心窗口、网格员走访、线上平台等多种渠道，广泛收集群众诉求，确保群众的声音能够进入治理视野。其次是矛盾化解。对群众反映的矛盾纠纷，通过调解、仲裁、诉讼引导等多元方式及时有效化解，防止矛盾升级、风险外溢。最后是服务供给。整合法律服务、心理疏导、困难帮扶等公共服务资源，为群众提供“一站式”服务，解决“最后一公里”的服务难题。回应期待功能的发挥既代表国家履行治理职责，又代表群众表达利益诉求，在互动中实现国家治理与社会自治的良性循环。

二、综治中心规范化建设的实践困境

　　综治中心作为基层社会治理的综合性平台，承载着整合治理资源、协调联动处置、服务群众的多重功能，是新时代“枫桥经验”创新发展的重要载体。然而，在全国各地大力推进综治中心规范化建设的过程中，诸多实践困境日益凸显。这些困境的深层根源在于综合治理的内在张力与法律制度供给的结构性不足。

　　（一）权责混同：综合治理的内在张力

　　综治中心建设的核心难题，在于其作为“协调机构”与“执行主体”的双重角色定位之间存在根本性张力。从制度设计看，综治中心应当承担信息汇聚、研判预警、指挥调度、督导考核等协调功能，其并非替代职能部门履行具体执法职责，但实践中这一职能边界则可能面临被突破的风险。一方面，当群众诉求涌入综治中心时，群众期待其成为“解决问题”的终局机构，而非“转办事项”的中转站。另一方面，综治中心在处置跨部门复杂事务时，由于缺乏对各职能部门的刚性约束力，必然需要介入具体执行环节以推动问题解决。这种“协调者”与“执行者”的角色混同，导致综治中心陷入双重困境。

　　综治中心的法律地位模糊。现行法律法规未对综治中心的机构性质、职能权限、人员编制作出明确规定，其运行高度依赖于地方党委政府的重视程度与资源投入。这种缺乏制度依托的运行模式，使综治中心难以形成稳定、可持续的治理效能。因此，综治中心试图以“协调”突破“条块”分割，却因缺乏法律授权而陷入协调与执行困境。

　　（二）协同失灵：横向纵向的协同壁垒

　　综治中心试图以“块”的力量整合“条”的资源，其往往面临部门间的利益阻隔。横向协同的困境表现为信息与考核壁垒。一方面，公安、司法、信访、民政、人社等部门各自建有独立的信息系统，数据标准不一、接口不通、共享不畅，综治中心难以获取全面、准确、实时的治理信息，导致对于案件的研判缺乏海量可靠有效数据的协同支撑。另一方面，考核壁垒的核心在于考核权归属的结构性错位；各职能部门绩效考核由上级主管部门主导，部门首要考量是“条”的考核任务而非“块”的协调要求，导致协同任务本身的刚性约束力不足。

　　纵向联动的困境表现为联动效能不足。县、乡、村三级尚未建立有效的联动机制：县级综治中心掌握资源但远离基层，难以精准感知基层需求；乡级综治中心处于中间环节，但上接不暇、下应不及；村级综治中心虽然贴近群众但缺乏资源，并无实体组织，导致其难以有效回应群众诉求。信息上传下达不畅，上级决策部署难以及时传导至基层，基层实践经验也难以有效转化为政策优化依据；在缺乏制度性协同机制的情况下，综治中心只能依赖“权威和人情协调”，而非“制度协同”，难以实现真正的协同共治。

　　（三）程序虚置：标准化的形式主义陷阱

　　综治中心规范化的核心要义在于建立统一、规范的运行流程，实现从“凭经验办事”到“按规则办事”的转变。但实践中流程标准化建设则可能陷入“形式主义”陷阱，重硬件轻软件、重挂牌轻运行、重留痕轻实效。

　　标准化缺失首先表现为受理环节的规范性。群众诉求的登记、分类、受理缺乏统一标准，同一事项在不同地区、不同窗口可能被认定为不同性质、分流至不同渠道，导致群众“多头跑、反复跑”。其次表现为分流环节的模糊性。矛盾纠纷的等级划分缺乏科学依据，哪些事项应由综治中心直接调处，哪些应分流至专业部门，哪些应启动联合处置机制，缺乏清晰的判断标准。最后表现为办理环节的不可控性。办理时限、督办机制、结果反馈等程序性规定普遍缺失，群众诉求则可能会陷入“受理即搁置”的怪圈，办理过程缺乏有效监督。程序虚置的实质是“治理绩效”评价导向的偏差，当规范化建设以“硬件达标”而非“效能提升”为考核标准时，规范化便异化为形式主义的表演。

三、综治中心规范化建设的优化路径

　　综治中心规范化建设的核心命题在于破解权责混同、协同失灵、程序虚置等实践困境，规范化作为对治理结构的深层重塑，通过制度规范界定职能边界，以程序规范重塑运行流程，以技术规范打通信息壁垒，最终实现综治中心功能定位与运行效能的内在统一。

　　（一）健全管理清单，明确主体责任

　　权责混同的实质是综治中心职能定位模糊与部门责任边界不清，需要从制度层面构建清晰的权责体系。

　　一是明确综治中心法律定位。综治中心的规范化建设，首要任务是解决其机构性质与职能权限的法定化问题。通过法律法规明确综治中心作为“基层社会治理综合协调机构”的法律定位，确立其信息汇聚、研判预警、指挥调度、督导考核的法定职能。同时严格限定其不得替代职能部门行使具体执法权，使综治中心摆脱“因人设事、因事设权”的扩张型运行模式，获得稳定的制度授权。

　　二是建立权责划分机制。针对综治中心与职能部门之间的权责混同，应制定“权责清单、边界清单、协作清单”三张清单。权责清单明确综治中心应当承担的协调、督导、考核职责，边界清单清晰界定各职能部门的专属管辖范围，协作清单细化跨部门事务的联合处置流程，明确各方的配合义务。通过清单式管理，为综治中心划定制度化、可视化的“协调”与“执行”边界。

　　三是建立严格责任机制。针对群众诉求涌入综治中心后的责任归属问题，对内建立双重责任体系。综治中心窗口首接人员对群众诉求负程序性与监督性责任，负责登记、引导、跟踪直至办结。同时，综治中心领导对该事项督办不力应当承担领导责任。对外针对职能部门职责范围内的事项，实行“分流处置”，综治中心负责转办、督办、反馈，职能部门负责依法办理，若未能依法办理或迟延办理，则承担实体性责任，最终构建“入口统一、分流有序、督办有力、反馈及时”的责任闭环。

　　（二）完善流程管理，保障行为规范

　　程序虚置的实质是运行流程的标准化缺失与形式主义的制度空转，需要构建全周期闭环管理体系，使综治中心的运行机制由经验转向规则。

　　一是建立“受理—分流—办理—反馈—评价”五步闭环流程。统一规范群众诉求的登记受理标准，确保所有事项“进得来、登得清”。依据事项性质与职责归属，建立科学的分流标准，明确“综治中心直接调处”“分流职能部门办理”“联合处置”三类情形的适用条件。设定各环节办理时限，实行超时预警与督办提醒。建立结果反馈机制，确保办理结果及时告知当事人。引入“一事一评”机制，由群众对办理过程和结果进行满意度评价。

　　二是建立分级分类标准化管理程序。针对矛盾纠纷的复杂性与差异性，建立“红黄蓝”三级风险等级标准。蓝色事项为一般性矛盾纠纷，由综治中心直接调处或分流至各职能部门组织调解办理。黄色事项为较大矛盾纠纷，启动多部门联合调解机制。红色事项为重大风险隐患，提级由县级综治中心牵头处置，同步向党委政府报告。分不同等级的事项匹配不同的处置力量、处置程序和处置时限，实现治理资源的整合优化与效能最大化。

　　三是建立“过程留痕﹢结果可溯”的档案管理制度。通过综治中心处置的案件，必须建立电子档案，完整记录受理时间、分流去向、办理过程、办理结果、反馈评价等全流程信息。一方面，便于案件的监督与管理，发现潜在违法违规风险，推动案件办理规范化。另一方面，通过对档案数据的分析，可以识别流程堵点、发现共性问题、优化运行机制，形成动态优化反馈治理闭环。

　　（三）引入数字技术，提升协同效能

　　协同失灵的实质是基于信息孤岛导致的部门壁垒与联动低效，需要从技术层面构建统一、开放、共享的数字化平台，以技术规范倒逼业务协同。

　　一是构建“一网统管”的数字化协同平台。打破各部门信息系统的数据壁垒，建设覆盖县、乡、村三级的综治中心数字化平台，实现公安警情、信访诉求、司法调解、网格巡查、政务服务等数据的一体化汇聚与共享。平台建设应遵循统一的数据标准与接口规范，确保各系统之间互联互通、数据互认。在技术层面打破部门壁垒，为业务协同奠定数据基础。

　　二是推行“线上流转﹢线下处置”的闭环运行模式。将群众诉求的受理、分流、转办、督办、反馈等环节全部纳入线上平台，实现全流程数字化流转。线上平台自动记录各环节办理时间，超时自动预警。线下处置过程同步上传办理结果、现场照片、文书材料等证据信息。系统依据规则自动派单、自动提醒、自动考核，减少人为干预空间，提升协同效率。

　　三是建立“数据驱动”的智能研判预警机制。依托汇聚的多源数据，运用大数据分析技术，对矛盾纠纷、风险隐患进行智能识别、关联分析和趋势研判。对可能引发连锁反应的风险因素，提前发出预警信息。对反复出现的共性问题，通过数据分析揭示深层成因，为源头治理提供决策支撑。智能研判预警机制的功能在于将综治中心从“事后处置”转向“事前预防”，实现治理关口的前移。

　　（本文系湖北省高校哲学社会科学研究重大项目 《社会治安治理的制度演进与效能优化研究》成果；作者系湖北省社会治安治理研究中心主任、湖北警官学院教授）