□ 姚佐莲

　　《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）已于2026年8月15日起施行，这标志着我国生态环境法治建设进入法典化新阶段。回溯制度演进，为有效遏制生态破坏和环境污染，及时破解“违法成本低”的困局，自2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》公布后，该法增加了违法行为处罚方式，并显著提高了罚款数额的下限和上限，为打击环境违法行为提供了坚强的法律保障，强化了环境执法的“牙齿”。与此同时，拓宽处罚幅度、赋予行政机关更大裁量空间等相关规定也为实践带来了新的挑战：若缺乏有效规制，行政处罚易陷入标准不一、畸轻畸重的困境。生态环境法典对此作出了体系化回应，其第五编“法律责任和附则”在已有制度成果基础上，对行政处罚裁量作出了精细规定。司法审查作为监督行政裁量权、保障个案公平的法律屏障，如何准确把握法典确立的裁量规则，既尊重行政裁量的专业判断，又确保处罚结果与违法情节的实质均衡，成为当前环境行政审判面临的重要命题。

裁量权审查的法律依据与基本原则

　　对生态环境行政处罚裁量权的司法审查，建立在多层次、多位阶的法律规范基础之上。其核心的程序法依据源于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法），该法第六条确立了法院对行政行为进行合法性审查的基本原则。作为行政裁量审查权的具化，行政诉讼法第七十条及第七十七条明确法院有权作出撤销、变更判决。基于上述规定，法院对行政裁量权行使的审查，被实质纳入了合法性审查的范围。

　　实体法依据上，生态环境法典整合了污染防治、生态保护与绿色低碳发展的制度规范，以《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）确立的处罚原则为核心，系统构建了从重、从轻、减轻与不予处罚的行政裁量框架体系，为审查生态环境行政处罚案件提供了裁量的基本遵循。

　　一、法定原则

　　生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号，以下简称《裁量指导意见》）明确，生态环境部门应当在法律、法规、规章确定的裁量条件、种类、范围、幅度内行使行政处罚自由裁量权。法定原则的核心在于，行政处罚裁量权的行使必须受法律约束，而非无限自由。它要求不仅在“是否处罚”和“处罚种类”上依法决定，更关键的是在“处罚幅度”的权衡选择上，也必须遵循法定的条件、标准和考量因素。

　　二、公开公正原则

　　行政处罚法第五条第一款规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。《裁量指导意见》明确，行使行政处罚自由裁量权，应当向社会公开裁量标准，向当事人告知裁量所基于的事实、理由、依据等内容；应当平等对待行政管理相对人，公正、公平实施处罚，对事实、性质、情节、后果相同的情况应当给予相同的处理。公开原则聚焦于过程透明，通过制定并公开行政处罚裁量基准，将法律规定的较大处罚幅度细化为具体的情形和阶次，为裁量提供明确、统一的“标尺”，确保处罚的公平与可预见性。公正原则是行政处罚的根本价值追求，它要求行政机关站在中立、无偏私的立场，行为过程与最终结果都应符合法律精神和公平正义的要求。

　　三、过罚相当原则

　　过罚相当原则是公正原则在处罚结果上的要求和具体体现，是法院审查处罚裁量的重要准则。生态环境法典第一千零五十二条、第一千零五十六条吸纳了行政处罚法的精神，规定法律责任的确定，应当与污染环境、破坏生态和违反绿色低碳义务的行为的事实、性质、情节、危害后果相当；既设定了从重处罚情形，也规定了从轻减轻及不予处罚情形。行政机关在行使裁量权时，必须全面、客观地权衡案件的具体情节，既防止“小过重罚”，也避免“大过轻罚”。

　　四、比例原则

　　生态环境行政处罚裁量中，比例原则的适用要求处罚手段必须与维护环境目的相称，需审查处罚是否为实现环境管理目标所必需，是否存在对相对人权益限制更小的替代方案，以及处罚所带来的环境公共利益是否大于对相对人权益的限制。具言之，其一，处罚应有效实现制止违法、修复环境的目的，即处罚的妥当性。其二，在多种可行手段中，应选择对相对人权益侵害最小的方式，即处罚的必要性。其三，处罚所带来的环境公益，应大于其给生产经营者造成的负担，即处罚的均衡性。

　　五、处罚与教育相结合原则

　　行政处罚法第六条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。行政处罚不仅是为了制裁，也是为了预防和纠正违法，兼顾教育矫正功能。法院在审查中，也应关注行政机关是否对符合教育条件的案件给予了合理引导，尤其在轻微违法和首次违法案件中，对“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的”“初次违法且危害后果轻微并及时改正的”情形适用不予处罚的，应当遵循这一原则予以教育引导。

裁量基准的文本适用与规范审查

　　实践中，法院审查一般对行政裁量权的行使予以尊重，但需要对行政机关是否准确适用了统一的裁量基准进行核验，这涉及对行政裁量权行使是否明显不当的审查。

　　一、裁量基准适用的正确性审查：识别违法行为定性

　　在裁量基准的适用中，首先要对违法行为进行准确的定性。这个环节的审查集中于行政机关对具体违法事实的法律评价是否准确，判断个案事实是否与裁量基准所预设的违法行为构成要件完全匹配，是否存在将不同性质违法行为混淆或错误归类的可能。

　　以上海某电子商务有限公司诉上海市某区生态环境局、上海市某区人民政府环境保护行政处罚及行政复议案（人民法院案例库参考案例，入库编号：2023-12-3-001-017）为例。生效裁判认为，本市环境保护部门针对环境保护行政处罚裁量制定了《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》，在对本案所涉商业经营活动噪声超标违法行为有明确罚款幅度裁定表的情况下，某区生态环境局却选择适用了上述裁量基准规定中其他环境保护违法行为的罚款幅度的兜底条款，显然属于适用裁量规定不当，遂综合案件情形作出变更判决。

　　二、裁量因子认定的准确性审查：核对事实情节定量

　　在违法行为准确定性后，对裁量因子所涉事实情节进行准确定量，是将“过罚相当”等行政处罚基本原则转化为公正裁判的关键环节，直接决定了法定幅度内的具体罚款数额。

　　三、计算过程的合规性审查：核验运算公式逻辑

　　目前生态环境行政处罚裁量基准的计算模式主要有三种：百分比、二维叠加函数、划阶次。

　　（1）百分比模式

　　根据违法行为设定裁量起点和若干裁量因素，按照不同的情节和危害程度逐一确定各项裁量因素的权重百分比，再进行累加，最后将该裁量百分比总和与法定幅度内的罚款上限相乘，得出最终的罚款数额。即罚款金额=裁量百分值总和×法定最高罚款额。

　　（2）二维叠加函数

　　《裁量指导意见》提供了算法思路：第一步，综合考虑违法行为情节、后果的严重程度和违法主体特点，确定各个性基准、共性基准、修正基准因子的数值。第二步，对相关项的子个性基准与子共性基准，叠加出总个性基准与总共性基准的数值；将总个性基准与总共性基准代入二元模型函数，计算出行为等级的数值；通过行为等级数值，计算得出与违法行为情节、后果相匹配的处罚金额。第三步，根据修正基准数值，对处罚金额在限定范围内进行修正，得出最终处罚金额。修正后的裁量处罚金额不得超出法定的裁量范围。

　　（3）划阶次模式

　　在法定幅度之内，详细地将违法行为及其情节按照严重程度均等或者不均等划分为若干小格，最终依据处罚裁量阶次计算处罚结果。

　　无论采用何种计算模式，法院审查的核心始终在于恪守处罚的基本原则。也即，任何计算公式都是实现处罚基本原则的工具，起到约束恣意的作用，但非替代判断，其自身计算公式逻辑和输入参数必须全面、客观地反映法定考量因素。以刘某生诉胶州市环境保护局环保行政处罚案（〔2015〕青行终字第105号案件，入选2016年全国法院环境保护行政案件十大案例）为例。一审认为，参照《青岛市环境行政处罚裁量权细化量化标准》对违法行为“一般”与“较重”阶次的划分标准，因冷库生产面积200平方米，系《建设项目环境保护分类管理名录》中应报批报告表类别，且因配套环保设施未建成，属于“较重”阶次，应处6万元罚款；但考虑到冷库正处于停产状态，符合“一般”阶次，故被告决定对原告罚款3万元并无不当，遂判决驳回原告诉讼请求。青岛市中级人民法院终审判决予以维持。

个案裁量适用的正当性审查与衡平

　　裁量基准是法律规范及其适用的具体化，但其在客观上无法囊括也不能预见所有的现实样态。故审判实践中，也不应仅将尊重行政处罚裁量基准作为唯一或绝对的对照依据，而需根据法律规范，结合个案非典型性、特殊性情况，逸脱裁量基准，作出准确的解释适用，从而避免机械的形式合法，实现个案正义。

　　一、主客观过程综合考量：“法律不应强人所难”

　　某公司诉海南省文昌市生态环境局、海南省文昌市人民政府行政处罚及行政复议案（人民法院案例库参考案例，入库编号：2023-12-3-001005）的裁判中，提出“法律不应强人所难”的核心意见。行政法学理上也将其称为“无期待可能性”。以此生效裁判为引子，结合各法院裁判案例作出以下分析梳理。

　　（1）主观过错与客观原因的充分考量

　　上述案件中，某公司环保设施未竣工验收的原因，系建设项目陷入“两难”：投入运营构成违法面临处罚；停止运营则无法逐步提升工况，从而始终达不到75%验收工况标准，始终无法竣工验收。污水处理厂生产负荷未达设计能力75%，系因污水收集配套管网建设不到位而造成，即污水处理量未达到设计处理水量负荷，污水进水浓度严重偏低，污水处理厂对此不具有主观过错。

　　（2）及时纠正与配合态度的积极评价

　　当事人的事后纠正行为是评判其主观恶性与矫正可能性的重要因素，是适用行政处罚法第三十二条、第三十三条（对应生态环境法典第一千零五十六条第二款）相关条款作出从轻、减轻或不予处罚的裁量要件，亦是鼓励守法、实现行政处罚正当性目的的内在要求。及时改正，应兼具主观纠正的意愿、客观改正的行为以及消除或减轻危害的后果。相关的案例较多，例如，在上述某公司诉海南省文昌市生态环境局、海南省文昌市人民政府行政处罚及行政复议案中，企业积极沟通、主动报告、推进竣工验收、委托验收，并在本次处罚决定作出之前即已完成所有验收手续，在主观上具有纠正违法状态的意愿，客观上根据行政机关指引实施了主动纠正违法的行为。相反，在辽宁某设备租赁有限公司诉北京市大兴区应急管理局行政处罚案（人民法院案例库参考案例，入库编号：2025- 12- 3- 001014）中，当事人虽有消除或减轻行政处罚指向的特定危害后果的行为，但是并没有尽力采取相应补救措施，未有效消除危害后果，也未令危害后果显著降低或者产生实质性好转，人民法院依法不予支持。

　　二、社会危害性实质判断：形式违法到实质危害的穿透式审查

　　环保处罚的根本目的在于维护公共利益和社会秩序，防治和惩处环境污染与生态破坏。一般而言，违法行为的设定与行为危害后果密切相关。但当形式违法与实质危害之间产生显著反差或者出现更高利益考量时，需通过穿透式审查进行实质判断。

　　（1）处罚应与违法行为的社会危害程度相当

　　在哈尔滨某饭店诉哈尔滨市道里区市场监督管理局、哈尔滨市道里区生态环境局行政处罚案（人民法院案例库参考案例，入库编号：2023-12-3-001012）中，饭店所处商住综合楼虽未配套设立专用烟道，但针对哈尔滨某饭店是否存在“油烟扰民、选址不当”问题，生态环境行政部门在第二份函件中明确说明饭店使用功能与配套设立的专用烟道功能相近的锅炉房废弃烟道排烟，不存在油烟扰民或污染环境的违法事实并提供了《检测报告》。裁判要旨认为，老城区的建筑未配套设立专用烟道系历史客观因素，哈尔滨某饭店已经采取了积极、充分的预防措施，且排放的气体符合相应标准，其违法行为既没有造成大气污染的危害后果，也没有造成危害后果的可能性，依据“过罚相当”原则，哈尔滨某饭店不应受到行政处罚。

　　与之相对，在资中县银山某工业有限责任公司诉原内江市环境保护局环境保护行政处罚案（入选最高人民法院发布的2019年度人民法院环境资源典型案例）中，法院认定该公司构成以不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物，存在12个月内连续实施环境违法行为的从重处罚情形，对行政机关在法律规定的裁量范围内作出的行政处罚决定，认定过罚相当，遂判决驳回公司的诉讼请求。

　　（2）公益价值的衡平考量

　　特殊情形下，形式不符合一般规定的行为，本身可能承载着更高的公益需求，或者说为保障公共利益所不得已采取的选择。还以某公司诉海南省文昌市生态环境局、海南省文昌市人民政府行政处罚及行政复议案为例，某污水处理厂具有“净化和处理污水、防治水污染、保护水生态、保护和改善环境、维护公众健康的公益性”，故建设运营该厂的某公司虽存在“未验收先运营”，但不仅未造成环境污染和生态破坏的后果，反而若将该厂关停，则有可能造成当地大量生产生活污水得不到处理，从而引发更大环境风险，污水处理厂内滞留的废水、废液、废渣等污染物亦可能存在二次污染的风险。在上述情形下，司法裁判不能拘泥于对形式合法与否的判定，而是要对实质的环境影响、迫切的公益需求作出综合权衡，避免生产经营者所面临的这种“两难”困境，遵从社会普遍价值观、正义观和对更高位阶公共利益的守护。

必要性与谦抑性：文明善意与审慎包容的执法理念

　　现代法治环境下，行政处罚尤其是涉及企业生产经营的环保处罚，不仅关乎个案公正，也与社会稳定、营商环境、企业生存发展密切相关。因此，在裁量中体现比例原则与谦抑性原则，审慎评估处罚的实际效果，成为重要的价值导向。

　　一、比例原则下的最小侵害选择

　　在广东省兴宁某工程有限公司与广东省兴宁市自然资源局土地行政处罚案（〔2021〕最高法行再249号案件，载于《最高人民法院公报》2024年第4期）中，最高人民法院再审判决认为，行政机关在对历史遗留的未批先建非法占地行为进行处罚时，应当充分考虑全案情况，结合非法占地的原因、过程、时间与各方责任情况，采取既能实现行政管理目的，又能对相对人信赖利益予以保护，对其权益影响和社会资源损害最小的执法方式，相应的行政处罚决定亦应符合过罚相当原则。

　　二、“首违不罚”的价值衡量

　　生态环境法典、行政处罚法中关于“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚”的规定，简称为“首违不罚”条款，系行政处罚制度适用的一项重要创新。它并非对违法行为的纵容，而是在坚守法律底线的同时，引入比例原则与柔性执法，实现法律温度与力度的平衡。通过给予经营主体特别是中小微企业容错纠错的空间，鼓励其积极纠正环境违法行为，有利于实现经济社会发展全面绿色转型，彰显良法善治的价值追求。

（作者单位：上海市第三中级人民法院）