因此形成了富有中国特色的城市化问题，也被学界称为中国城市化的“水分”或“低质”问题：按照城市常住人口统计的城市化率与按照城市户籍人口统计的城市化率“之差”，即是各地城市化中的“水分”。如2014年，全国按照常住人口计算，中国的城镇化率为54.77％；但按照户籍人口计算，2014年中国的城镇化率为35.9％，二者相差18.9％。往前推，2013年中国城市化按常住人口统计达53.7％，而按户籍人口统计则为35.7％，相差18％。2012年常住人口与户籍人口的城市化率则是52.57％与35.33％，相差17.24％。相差的“水分”高达三分之一的城市常住人口，而构成这部分人口的主体即是大规模存在的农民工。[9]中国的城市化也因此一直存在着“浅层次、低度融入”的问题，对于在城市打工的农民工来说尤其如此。

　　

　　从农民—农民工—市民的等级结构中农民工夹在中间，似乎是一种中介，似乎是身份转化的过渡阶段，但却是“脱胎换骨、凤凰涅槃”的过渡阶段。从农民经农民工，到市民的身份转换，意味着一体化融入城市的艰难进程，期间有一道一道的关卡和门槛。有户籍制度的身份限制，有城市房价的高不可攀，有工作待遇的同工不同酬，还有从医疗保险、子女教育、工伤保险、养老保险、低保标准、工伤死亡赔偿等几十项不同的资格和标准。有2亿多农民工“游动”在城乡之间，也在农民与市民之间不时转化着身份。绝大部分农民工只是在经济的浅层次中融入城市，在政治融入、社会融入、文化心理融入方面，则还有漫长的道路要走。

　　

　　以农民工为主体融入力量的新型城镇化，将是未来一段时间中国现代化进程中，最为浩大复杂的系统工程。按照“十三五”规划，到2020年中国常住人口城市化率达到60％，而按照户籍人口城市化率将达到45％，期间还是有着15％的“水分差距”。这说明农民工从农民到市民的身份转换，即使到了2020年还是有15％的农民工，不能实现“完整市民”的平等公民的身份和权利。这就更加亟须加大制度性和结构性改革，保证每一个中国公民，无论是职业农民还是农民工，还是市民，在所有的经济权利、政治权利和社会文化权利方面，都应该有严格法治化的平等保护制度。

　　

　　总之，土地制度及其土地流转制度改革，不仅涉及土地利益相关人的切身利益和长远利益，涉及土地增值收益的分享机制，涉及农业现代化与新型城镇化的平衡发展，还涉及每一位公民权利的一体化平等保护。这将是一场错综复杂的系统性制度变革和制度变迁，需要地方制度创新与中央顶层设计的互动协调，也将极大地考验着国家治理体系和治理能力的现代化水平。

　　

　　注释：

　　

　　①以下关于“叶屋模式”的介绍资料来自：中国社会科学院政治学研究所调研组编：《广东清远市调研资料汇编》，2015年10月18日—22日。

　　

　　②以下介绍的资料来自：中国社会科学院政治学研究所调研组编：《山东潍坊市调研资料汇编》，2014年9月22日—28日。

　　

　　作者简介：周少来，男，中国社会科学院政治学研究所研究员，政治理论室主任，博士研究生导师。北京